图为美国纽约一处购物中心，顾客在挑选商品。 新华社记者 张凤国摄

美国最高法院日前公布裁决，认定美国《国际紧急经济权力法》（IEEPA）未授权总统征收大规模关税，这标志着特朗普政府第二任期内以此为依据的加征关税举措遭遇重大法律挫折。然而，裁决并未动摇其整体政策方向，国际社会仍需警惕来自美国加征关税威胁的不确定性。

此次裁决的核心争议在于，特朗普政府是否有权绕过国会，直接援引IEEPA征收全球性关税。美国宪法将征税权明确划归国会，但特朗普政府认为，IEEPA授予其在国家紧急状态下“管制进口”的权力，而“管制”自然包括加征关税。对此，由美国首席大法官约翰·罗伯茨撰写的法院裁决书，逐层拆解了这一逻辑。

首先，裁决从IEEPA文本入手。法院指出，尽管“管制”一词含义宽泛，但在美国法典的语境中，从未有任何条款将其延伸至“征税”。裁决书还特别强调，自IEEPA于1977年生效至2025年特朗普政府首次援引此条加征关税前，历经8任总统，均无人动用该法征收过任何关税。

其次，裁决审视了国会一贯的立法模式。法院指出，国会从不会通过模糊的措辞，将“具有重大影响的权力”尤其是核心的征税权授予行政部门。每当国会意图授权征税，都会使用“关税”或“附加费”等明确词汇，并附加严格的上限和时限。显然，IEEPA的文本中并不包含此类明确授权。

在完成核心论证后，罗伯茨进一步援引“重大问题原则”：若行政部门欲主张一项具有重大经济和政治影响力的权力，必须有国会明确的法律授权，而不能依赖对模糊法律条文的扩大解释。特朗普政府试图通过IEEPA撬动的是规模巨大、范围广泛的征收关税权，这无疑触发了该原则，因此认定其不能跳过国会这一关键环节。

总体来看，美最高法院多数意见抓住的不是复杂的贸易学，而是聚焦权力边界问题：宪法把征税与关税的权力交给国会，总统如果要动用同等分量的“征收工具”，就必须拿出国会明确写出的授权。

根据裁决被最高法院否决的这部分关税，在特朗普政府的关税体系中占有相当分量。主要包括对世界上几乎所有国家征收10%的基准关税，以及对特朗普所谓的“贸易不良行为国家”征收的关税。例如，对墨西哥、加拿大和中国征收的一系列“芬太尼关税”。据估算，若此类基于紧急权力的关税得以持续，未来10年将带来约1.5万亿美元的收入，占特朗普第二任期关税总收入的70%。

裁决一出，巨额的关税退还问题率先浮出水面。美国宾夕法尼亚大学经济学家日前估计，美国政府基于美国IEEPA征收的关税，有超过1750亿美元面临被退还的风险。这尚未计入众多外国政府和公司为避免支付关税而在美国进行投资所可能引发的索赔。然而，最高法院的裁决书并未触及退款问题，将这一复杂问题留给了下级法院和国会。法庭记录显示，已有包括开市客（Costco）、锐步（Reebok）等巨头在内的超过1000家美国企业提起了诉讼，要求政府返还已缴纳的关税。对此，特朗普回应称，这将可能引发“长达5年的诉讼缠斗”。

同时，特朗普政府加征关税举措并未因最高法院裁决而转向。在裁决公布当天，特朗普即在白宫新闻发布会上批评判决“荒谬”，并立即祭出新的行政令，宣布自今年2月24日起，对来自所有国家和地区的商品加征10%的进口关税；随后宣布，把这项新征收的“全球进口关税”税率提升至15%，以临时维持其打造的全球关税体系。

新关税政策的法律依据转向《1974年贸易法》第122条，这是该条款首次被用于大规模加征关税。与利用IEEPA相比，该条款效力相对有限，仅允许总统为解决“持续性贸易逆差”问题，在最长150天的期限内征收不超过15%的关税。根据耶鲁大学预算实验室的一项预测估计，在最高法院裁决前美国的实际关税税率为16%，裁决后立即降至9.1%，而伴随新关税的出台，预计将回升至13.7%。

此次裁决也折射出美国国内围绕关税政策的深层分歧。当前美国舆论围绕总统权力、国会授权和美国对外经济路线的争论全面升级。尽管美国政府宣称关税由外国出口商承担，但近期多项研究反复证明，新增关税的成本主要由美国进口商、企业和消费者承担。美国加州州长纽森近日表示，美国总统特朗普的关税政策就是一场闹剧。上个季度美国国内生产总值增速仅1.4%，通胀率回升至3%，就业数据创下2013年以来最差表现，特朗普与美国财长贝森特正“联手摧毁美国经济”。

分歧在美共和党内部也日益凸显。就在最高法院裁决前一周，由共和党控制的众议院通过了一项反对特朗普对加拿大加征关税的决议，有6名共和党议员“倒戈”投下赞成票。部分美国共和党人对此次最高法院裁决表示赞赏，认为该裁决变相剥夺了特朗普手中的某些激进手段，这些手段此前不仅在短期内损害了美国经济，更因物价上涨等副作用，对共和党选情造成冲击。

然而，关税政策仍是特朗普政府“美国优先”议程的核心支柱，关乎其政治基本盘，也关乎其在全球达成的多个所谓贸易协定及重塑全球经贸秩序的政治承诺。即便面临经济基本面、企业诉讼潮乃至党内反对声的多重压力，特朗普政府已宣布在未来150天内，将陆续启动针对特定行业或贸易行为的301条款与232条款调查，还可能采取更严格的出口管制、加强外资并购审查等措施，给全球经贸带来新的不确定性。（作者：杨啸林 来源：经济日报）